Una de las mayores ambigüedades que enmascaran el coste real del ciclo local del agua es la mezcla entre tarifas e impuestos que aparece en el recibo. A efectos prácticos, en este artículo vamos seguir llamando tarifa a la contraprestación económica del abastecimiento de agua, hoy oficialmente denominada Prestación Patrimonial de Carácter Público y, en definitiva, vamos a distinguir entre la tarifa y las cargas fiscales asociadas al agua urbana. También distinguiremos entre costes reales imputables y algunos costes ocultos que también se imputan.
Hay que recordar que la financiación del ciclo del agua ha evolucionado de forma distinta en el abastecimiento y en el saneamiento. En el primer caso se impuso la necesidad de disponer de cuentas de explotación razonablemente saneadas en base a un escandallo de costes para poder mantener el servicio operativo. Dado que se trataba de un servicio esencial muy sensible en el que operaban empresas privadas, se estableció un régimen de precios autorizados que ya tiene más de medio siglo de vigencia. Hoy es frecuente que el abastecimiento esté segmentado en los tramos en alta (captación, tratamiento y aducción hasta el depósito de cabecera) y en baja (distribución desde el depósito hasta los puntos de consumo), sometidos a parecidos regímenes de autorización por parte de las comunidades autónomas. En los casos de gestión directa, las ordenanzas fiscales han seguido pautas parecidas sometidas a la aprobación de la autoridad local competente y con los límites económicos propios del régimen de tasas, formalmente más severos.
El saneamiento ha tenido mecanismos distintos. El alcantarillado urbano no se percibe como un servicio crítico, salvo cuando hay obstrucciones o desbordamientos, y en general ha sido objeto de tasas aprobadas mediante ordenanzas fiscales. Los ingresos raramente cubren el coste del servicio y, en los casos más frecuentes, sólo alcanza el coste de las operaciones más imprescindibles para evitar o corregir los atascos. Nuestro alcantarillado urbano está lejos de tener reconocida una estructura de costes acorde con la importancia de ese servicio y desde luego, en la mayoría de casos, su funcionamiento es claramente mejorable.
El régimen de tasas impide que su valor supere el coste del servicio, pero nada impide que en la realidad sea inferior, es decir que el servicio se descapitalice o deje de prestarse conforme a las garantías exigibles en un servicio moderno. Por otra parte, no hay criterio sobre si el beneficio industrial debe considerarse un coste -como así sucede con las tasas de residuos, que conviven sin problema con los escandallos de costes de los concesionarios privados.
En las últimas décadas y a un ritmo muy desigual, se ha añadido (mejor dicho, se va añadiendo) la canalización y tratamiento de las aguas residuales. A ese nuevo tramo del ciclo local del agua se le ha llamado saneamiento en alta y en general la gestión de su planificación y financiación se ha encomendado a las comunidades autónomas. La financiación de esas inversiones ha venido en buena parte de fondos de la Unión Europea y su explotación se ha fiado a cánones autonómicos específicos.
También han sido objeto de financiación, en especial en algunas grandes ciudades, los sistemas de descarga de redes de saneamiento unitarias (DSU), cuyo mantenimiento se fía a mecanismos diversos de financiación local.
Sea cual sea la denominación, su tratamiento normativo y la forma de aplicarlo, todas esas figuras coinciden en un punto - son formas de financiar tramos del ciclo local del agua- y en una pretensión -que el ingreso sea suficiente para financiarlo y que se dedique exclusivamente a ello.
Más allá del coste estricto de los servicios del agua urbana, en muchos casos se han introducido o actualizado otras figuras fiscales destinadas a financiar aspectos más generales del ciclo del agua urbana y su coste ambiental. Por ejemplo, en Catalunya todo el que extrae agua del medio, cada trimestre debe declarar el volumen extraído, que tributa con un valor variable en función del volumen efectivamente aprovechado. De ese modo se penalizan las pérdidas de agua y se incentiva la mejora en el rendimiento de las redes de abastecimiento.
Los conceptos muestran que la financiación de los diversos tramos de abastecimiento y saneamiento responde a circunstancias históricas distintas y adopta formas distintas. Todas ellas se reúnen en el recibo del abastecimiento urbano. Por ello, y con el ánimo de confundir más que de esclarecer, se ha podido decir que el recibo del agua está plagado de impuestos, ya que incorpora costes del ciclo urbano del agua que van más allá del coste de abastecimiento. Es un mensaje interesado de algunos operadores privados, que tratan de lavar su imagen ignorando la interdependencia de los distintos segmentos del ciclo urbano y desviar así la atención respecto a la forma en que gestionan el servicio encomendado y los recursos económicos asociados.
La realidad es que la financiación del ciclo local del agua, además de complicada es insuficiente, en especial en lo que se refiere al saneamiento, pues rara vez se alcanza a financiar el coste del conjunto de las necesidades de cada tramo del servicio. Por otra parte, es frecuente que porcentajes significativos de los ingresos de las concesiones para la operación del abastecimiento -como pueden ser los cánones concesionales- no se destinen al servicio sino a otras necesidades municipales, y que los beneficios percibidos por los operadores privados no tengan justificación objetiva, más allá de lo que puedan establecer los pliegos de condiciones.
No obstante, las complicaciones tributarias del ciclo local del agua son mayores. En efecto, más allá de lo dicho, vamos a hablar de las cargas fiscales externas que aparecen en el recibo.
En primer lugar, el tributo que corresponde a cualquier transacción económica: el IVA, que en el recibo del agua suele aparecer por partida doble. El reducido del 10% para la tarifa regulada, y el general del 21% para la conservación de contadores o cualquier otro servicio que esté fuera del perímetro protegido por el servicio público. Ello es así debido a prácticas históricas que ignoraron una correcta definición del ámbito del servicio. En muchos casos el servicio público acaba en las acometidas y todo lo que hay a partir de ellas se considera que pertenece al particular que ha contratado el suministro. Eso incluye el contador, salvo que el reglamento haya establecido otra cosa. De ahí que los precios vinculados al alquiler y conservación de contadores sean libres, es decir, no regulados y sometidos al IVA general del 21%.
